Un’analisi della proposta di legge A.C. 2303

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La recente pubblicazione del Decreto Ministeriale 926/2026, volto a disciplinare il nuovo ciclo di Tirocinio Formativo Attivo (TFA) per il sostegno, offre una contingente opportunità di riflessione sulle evoluzioni normative e concettuali che interessano il mondo della scuola. L’emanazione del decreto si inserisce, infatti, in un periodo in cui il dibattito pubblico è stato intercettato da un’iniziativa legislativa che ha guadagnato ampio spazio nei titoli dei giornali, talora con una rilevanza mediatica superiore rispetto alla sua effettiva portata applicativa o al suo reale stato di avanzamento.

Si tratta della proposta di legge A.C. 2303, presentata alla Camera dei Deputati l’11 marzo 2025 e volta all’«Introduzione della qualifica di docente per l’inclusione». L’intento della proposta appare orientato a superare l’espressione “docente di sostegno”, adottando una formula lessicale che si propone di evidenziare il ruolo di questi professionisti nel supportare l’intero contesto di classe e promuovere strategie didattiche inclusive. Si tratterebbe di una ridenominazione formale della qualifica nel sistema nazionale di istruzione, presentata nella relazione illustrativa come un passo coerente con i princìpi della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità.

L’iter parlamentare, tuttavia, mostra fin dalle prime fasi elementi di complessità. Avviato in Commissione Cultura, l’esame ha registrato posizioni articolate, comprese quelle di alcune realtà associative che hanno manifestato dubbi sull’efficacia di un intervento prevalentemente nominale. Il successivo passaggio in Commissione Bilancio ha inoltre posto l’attenzione sulle coperture economiche. L’articolo 2 del testo prevede infatti l’attuazione delle disposizioni «senza nuovi o maiores oneri per la finanza pubblica», una clausola di invarianza finanziaria che, pur essendo una prassi formale, richiede verifiche contabili spesso laboriose da parte dell’esecutivo.

A margine di queste questioni tecniche, un’analisi delle prospettive del testo richiede di considerare il quadro statistico strutturale della produzione legislativa. Storicamente, il tasso di approvazione delle proposte di legge di esclusiva iniziativa parlamentare risulta piuttosto modesto. Le rilevazioni sui flussi parlamentari indicano che solo una frazione contenuta di questi testi — misurabile in poco più dell’1% del totale depositato — riesce a completare la doppia lettura di Camera e Senato. L’assetto normativo attuale è infatti caratterizzato da una netta prevalenza di provvedimenti di iniziativa governativa, che arrivano a costituire circa i tre quarti delle leggi effettivamente promulgate. Gran parte dei disegni di legge di origine parlamentare tende, nella prassi, a non superare le fasi preliminari di esame o a rimanere depositata agli atti senza giungere alla discussione in Aula.
Tale elemento di sistema suggerisce cautela (fortunatamente dal mio punto di vista) nel valutare le reali probabilità di approvazione definitiva del testo in discussione, ponendo l’interrogativo su quanto l’attuale dibattito possa tradursi in una norma efficace piuttosto che configurarsi come una dichiarazione di intenti.

Al di là delle dinamiche parlamentari, è il merito stesso della proposta a sollevare alcune perplessità sul piano giuridico e organizzativo.

In primo luogo, l’impianto concettuale alla base del disegno di legge sembra sovrapporre l’idea di inclusione a una specifica categoria professionale. L’inclusione, sul piano pedagogico e sistemico, è un processo che riguarda l’intera comunità scolastica e, per sua natura, non può essere delegato o associato in via esclusiva a una singola tipologia di insegnanti.
La più corretta e ampia definizione del costrutto in ambito normativo è presente nel primo articolo del Decreto Legislativo 66/2017 e afferma che l’inclusione scolastica:
“a) riguarda le bambine e i bambini, le alunne e gli alunni, le studentesse e gli studenti, risponde ai differenti bisogni educativi e si realizza attraverso strategie educative e didattiche finalizzate allo sviluppo delle potenzialità di ciascuno nel rispetto del diritto all’autodeterminazione e all’accomodamento ragionevole, nella prospettiva della migliore qualità di vita;
b) si realizza nell’identità culturale, educativa, progettuale, nell’organizzazione e nel curricolo delle istituzioni scolastiche, nonché attraverso la definizione e la condivisione del progetto individuale fra scuole, famiglie e altri soggetti, pubblici e privati, operanti sul territorio;
c) costituisce impegno fondamentale di tutte le componenti della comunità scolastica le quali, nell’ambito degli specifici ruoli e responsabilità, concorrono ad assicurare il successo formativo delle bambine e dei bambini, delle alunne e degli alunni, delle studentesse e degli studenti”.
Per questo, attribuire a un solo profilo la qualifica di “docente per l’inclusione” rischia di deresponsabilizzare implicitamente il resto del corpo docente rispetto a un mandato che l’ordinamento affida alla dimensione collettiva.

In secondo luogo, si rende necessaria una precisazione in merito all’organizzazione del lavoro scolastico. Le “attività di sostegno” costituiscono una delle svariate modalità, individuali e collegiali, attraverso cui l’organico dell’autonomia realizza il Piano triennale dell’offerta formativa: “I docenti in servizio che ricoprono, in ciascuna istituzione scolastica, i posti vacanti e disponibili di cui all’articolo 1, comma 63, della legge 13 luglio 2015, n. 107 appartengono al relativo organico dell’autonomia e concorrono alla realizzazione del piano triennale dell’offerta formativa tramite attività individuali e collegiali: di insegnamento; di potenziamento; di sostegno; di progettazione; di ricerca; di coordinamento didattico e organizzativo” (CCNL 2019-2021, art. 41).
Tali attività, quindi, non si esauriscono nell’intervento del singolo insegnante, ma sono pensate in modo collegiale e coinvolgono, pur nella diversità dei ruoli, il Collegio dei docenti, il Consiglio di classe o il team docenti. Modificare la qualifica potrebbe generare sovrapposizioni tra un principio pedagogico trasversale (l’inclusione) e una funzione didattica e tecnico-giuridica ben definita (il sostegno), la cui gestione ricade sull’intero gruppo di lavoro.

Una terza area di criticità riguarda l’efficacia di simili interventi nel favorire un reale mutamento nelle dinamiche scolastiche. Nel contesto attuale, una operazione di “maquillage linguistico” rischia di risultare inadeguata a modificare la visione della scuola.
Piuttosto che promuovere una nuova cultura pedagogica, un cambio di etichetta privo di riforme strutturali può generare confusione e, paradossalmente, contribuire al mantenimento dello status quo.
La storia dell’ordinamento scolastico fornisce esempi chiari di come la prassi tenda a resistere alle ridenominazioni formali: basti pensare alla nozione di “programmi”, superati normativamente da oltre vent’anni a favore delle Indicazioni Nazionali, eppure ancora oggi costantemente richiamati nel linguaggio comune e nella pratica quotidiana.

Infine, emerge una perplessità di natura squisitamente organizzativa e giuridica, legata alla carenza di interventi organici e di coordinamento strutturale che caratterizza l’attuale panorama normativo della scuola. Un indicatore significativo di questa frammentazione è rappresentato dall’assenza di un nuovo Testo Unico, fermo al lontano 1994, che lascia il settore in una condizione di stratificazione legislativa complessa e di difficile armonizzazione.
Un esempio recente di tali criticità nei raccordi istituzionali si è palesato nel percorso di definizione del nuovo modello di Piano Educativo Individualizzato e nel relativo coordinamento con il Ministero della Salute. In quell’occasione, l’adozione di Linee guida sul profilo di funzionamento da parte del Ministero della Salute ha finito per incidere sulle definizioni stabilite da un Decreto Legislativo e da un Decreto Ministeriale del MIM, determinando una evidente frizione con le ordinarie regole di gerarchia delle fonti giuridiche alla quale lo stesso MIM ha dovuto, paradossalmente e inspiegabilmente, successivamente adeguarsi.

Episodi di questo tipo suggeriscono che le complessità strutturali della scuola odierna non possano essere efficacemente governate attraverso provvedimenti parziali o settoriali, e ancor meno tramite modifiche di carattere prevalentemente terminologico, scollegate da un disegno organico di riforma.

Francesco Rovida

Da Romano Guardini a Massimo Recalcati: una rilettura critica dell’Esame di Stato come vertigine della libertà, crisi di passaggio e compito etico per tutte le generazioni.

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Oggi si insediano le Commissioni per gli Esami di maturità. Questa occasione, carica di attese istituzionali e di trepidazione giovanile, mi ha fatto ricordare un capolavoro della filosofia dell’educazione come Le età della vita di Romano Guardini. Rileggere questo testo ci offre una prospettiva imprescindibile per sottrarre l’Esame di Stato alla pratica burocrarica e restituirgli il suo peso esistenziale.

Nel suo saggio, Guardini ci insegna che il percorso dell’esistenza umana non è un semplice susseguirsi biologico di anni, ma si articola in fasi tipiche, ciascuna portatrice di una specifica “figura di valore” e di un compito etico ineludibile. Il passaggio da una fase all’altra non è mai un’evoluzione pacifica, ma è innescato da una crisi necessaria per la crescita della persona. In particolare, la fine della giovinezza è caratterizzata dalla cosiddetta “crisi dell’esperienza”.

Se analizziamo l’attuale rito dell’Esame di Stato, notiamo come la normativa scolastica cerchi di istituzionalizzare proprio questa soglia. Il Decreto Legislativo 62/2017 stabilisce infatti che l’esame non debba limitarsi a verificare le conoscenze disciplinari, ma debba valutare “il grado di maturazione personale, di autonomia e di responsabilità” in una prospettiva di “sviluppo integrale della persona”.
C’è tuttavia un paradosso di fondo, tipico delle istituzioni: la normativa pretende di misurare questa irriducibile complessità esistenziale ingabbiandola in una griglia quantitativa fatta di crediti scolastici e di un punteggio finale espresso in centesimi.
La “maturazione personale” viene così tradotta in numeri e certificazioni.

In questa frizione tra l’intento formativo e la rigidità burocratica, la prospettiva psicoanalitica di Massimo Recalcati ci svela la verità più intima di questo momento. L’esame di maturità non è l’applicazione di una formula matematica, ma un radicale rito di passaggio che esige una “prova soggettiva”: è il momento in cui lo studente è chiamato a “prendere la parola in prima persona” di fronte all’Altro, rompendo lo specchio delle risposte compiacenti tipiche dell’infanzia. Come fa notare Recalcati, la maturità segna la fine delle certezze protettive del recinto familiare e sancisce l’inizio dell’“instabilità avventurosa del mare”. La vera angoscia non è generata dal volto severo dei commissari, ma dalla scoperta inebriante e spaventosa della propria libertà. L’esame ci espone alla cruda realtà che nessuno può parlare al nostro posto; ci scopriamo, sartrianamente, “soli e senza scuse” di fronte al nostro desiderio.

Tuttavia, fermarsi all’angoscia e alla vertigine della libertà descritta da Recalcati rischierebbe di lasciarci sospesi nel vuoto. È qui che l’approccio etico e pedagogico di Guardini deve tornare con prepotenza per indicarci la via.
Una volta scoperto di essere soli e liberi, che cosa se ne fa il giovane di questa libertà? Per Guardini, il superamento della crisi giovanile impone l’arduo compito di misurarsi con la “straordinaria tenacia dell’essere”, ovvero con la resistenza che la dura realtà oppone ai nostri sogni. L’adolescente, armato di ideali assoluti e della certezza che le proprie idee possano plasmare il mondo, si scontra brutalmente con l’esperienza della quotidianità, con i propri insuccessi e con la complessità delle cose.

Guardini evidenzia due gravissimi pericoli in questo momento di passaggio. Il primo è che il giovane, rifiutando di scendere a compromessi con la realtà, resti bloccato nell’idealismo, diventando un “dottrinario” e un “fanatico” che critica tutto ma si rifugia in un mondo irreale. Il secondo pericolo, diametralmente opposto, è che il giovane si lasci schiacciare dal disincanto e si arrenda a fare “quello che fanno tutti”, rifugiandosi nel comodo conformismo del “si impersonale”.

Il vero approccio alla maturità per Guardini consiste invece nell’acquisire la virtù della pazienza. L’esame (scolastico e della vita) è superato quando il giovane abbandona la rigidità dell’ aut-aut e impara a “distinguere le sfumature, a perdonare, a venire a patti con il possibile”. Il fine ultimo non è accumulare successi o, per dirla con Guardini, “conquistare denaro e potenza”, bensì costruire un carattere stabile e “portare a compimento un’opera ricca di valore e fare di sé un uomo autentico”.
Maturare significa acquisire il “coraggio verso se stessi” e la capacità, tipicamente adulta, di “stare in piedi da soli”, assumendosi le responsabilità del proprio giudizio.

Siamo abituati a concentrare tutta l’attenzione sull’esame dei diciottenni, ma Guardini ci ricorda che la vita intera è una sequenza di esami. L’autore non parla solo della giovinezza: egli estende la sua riflessione a tutte le età della vita, indicando che per ognuna di esse vi è un preciso compito di sviluppo e un dovere etico-pedagogico da assolvere. Ad esempio, l’età adulta porta con sé la “crisi del limite”: l’individuo fa esperienza dell’affievolirsi delle energie e dell’accumularsi dei carichi familiari e lavorativi. Il suo compito etico (“esame”) è mantenere la parola data, dimostrare onore e stabilità senza cedere allo scetticismo. L’uomo maturo o disincantato deve affrontare la noia e la ripetitività (taedium vitae), superando l’esame di continuare a compiere il proprio dovere con fedeltà, scorgendo il valore nel quotidiano. Infine, l’uomo saggio (nella vecchiaia) affronta la “crisi del distacco”: il suo esame consiste nell’accettare l’assottigliarsi del tempo e la fine imminente senza cinismo o disperazione, smettendo di voler dominare attivamente la realtà (“dynamis”) per iniziare, semplicemente, a “irradiare” il senso profondo delle cose.

Se assumiamo questa prospettiva radicale, sorge spontanea una provocazione: in questi giorni di Esami di Stato, chi è davvero sotto esame?

Quale esame stanno affrontando i docenti commissari?
Il loro compito non è solo quello di compilare griglie di valutazione, ma di superare l’esame tipico dell’età adulta e matura: esercitare l’autorità con “discernimento” e “pazienza”. L’esame del docente è resistere al logoramento della burocrazia scolastica e allo “sbiadirsi del senso”, dimostrandosi un adulto capace di uno sguardo profondo, che sa accogliere la fragilità del giovane senza rinunciare alla fermezza etica del giudizio.

Quale esame stanno affrontando i genitori degli studenti?
Guardini ricorda che nell’infanzia i genitori formano un “guscio protettivo”. Ma ora, di fronte alla maturità, il loro esame cambia radicalmente: devono superare la crisi del distacco educativo. Il loro compito etico è avere il coraggio di fare un passo indietro, resistendo alla tentazione infantile di sostituirsi ai figli o di proiettare su di essi le proprie ansie di prestazione.

Quale esame stanno affrontando i politici che fanno le leggi per la scuola?
Il loro esame consiste nel non tradire la “prospettiva di sviluppo integrale della persona” che loro stessi hanno codificato. La prova che devono superare è quella di non cedere al fanatismo dei numeri e dei sistemi astratti, comprendendo che legiferare sull’educazione significa tutelare un mistero in continua evoluzione, non gestire una catena di montaggio.

E quale esame sta affrontando la scuola come sistema?
La scuola è chiamata a dimostrare se è ancora in grado di generare una cultura viva, o se si è arresa a essere un mero “esamificio”. Il suo esame è dimostrare di saper tenere insieme l’incondizionato e il finito: l’ideale della conoscenza umana e la concretezza di un diploma.

Tutto questo ci ricorda che ognuno ha il compito di conoscere e vivere in pieno la propria età della vita, perché, come scrive Guardini, “nessun tempo va sottratto ai propri ritmi” e nessuna età esiste solo in funzione delle altre.

Ecco allora l’invito che vorrei rivolgere a tutti i protagonisti di questi giorni: possiamo cogliere il senso di questa prova al di là dei numeri.

Agli studenti auguro di non ridurre il proprio valore a un voto in centesimi. Usate la sana angoscia di questo momento per prendere la parola in prima persona, come ricorda Recalcati, e abbiate il coraggio di costruire il vostro carattere saldamente, come insegna Guardini.

Alle famiglie, ai docenti e alle istituzioni chiedo di riconoscere che siamo tutti, inevitabilmente, sotto esame.

Ognuno viva con dignità e consapevolezza la “figura di valore” della propria stagione di vita, affinché i ragazzi, guardando gli adulti che hanno di fronte, possano trovare non solo dei giudici che assegnano un voto, ma testimoni autentici di cosa significhi “stare in piedi da soli”.

Francesco Rovida
^{dirigente scolastico
coordinatore della formazione EIP Italia}